La cosa mostrataSISTEMI INFORMATIVI E SERVIZI DI INTERMEDIAZIONE NELL'AMBITO DELLE POLITICHE DEL LAVORO - di Maurizio Sorcioni
17/05/2004 -- Lo sviluppo di un efficiente sistema informativo per il lavoro, che operi come un’infrastruttura tecnologica integrata pubblico-privata, costituisce uno dei fattori chiave per la modernizzazione del mercato del lavoro italiano.
Lo sviluppo di un efficiente sistema informativo costituisce uno dei fattori chiave nella modernizzazione del mercato del lavoro italiano. Già nel ‘97 la riforma del collocamento aveva posto l’esigenza di creare un sistema informativo del lavoro in grado di favorire, nel contesto di una parziale liberalizzazione dei servizi di intermediazione, la nascita di servizi per l’incontro tra domanda e offerta di lavoro e l’orientamento professionale dei cittadini e delle imprese. Con la riforma del titolo V della Costituzione, il trasferimento alle Regioni delle competenze in materia di politiche del lavoro e l’affidamento alle Province della gestione dei servizi per l’impiego , l’esigenza di un sistema informativo capace di integrare le reti territoriali diviene ancora più pressante. Il rischio che agli squilibri strutturali nel mercato del lavoro si sommasse una grave disparità anche in termini di accesso ai servizi e alle informazioni sulle opportunità di lavoro, rendeva, infatti, necessaria la definizione di standard condivisi e soprattutto di flussi di informazione interregionali ed interprovinciali tali da garantire la governance delle politiche e la spendibilità dei nuovi diritti del lavoro, tra cui quello fondamentale di consentire ad un cittadino di Lampedusa di candidarsi presso una azienda che ricerca personale in Valle d’Aosta. Tuttavia le difficoltà ad integrarsi e a cooperare tra le diverse responsabilità concorrenti in materia di politiche del lavoro e non ultima la scarsa valorizzazione delle nuove tecnologie della rete, avevano fatto sostanzialmente fallire ogni tentativo di creazione di un nuovo sistema informativo del lavoro. Nell’ottobre del 2001 il Libro Bianco , ad oltre 4 anni dalla prima riforma del collocamento, analizza in profondità gli insuccessi, i ritardi sottolineando la gravità del ritardo. Il testo spiega, infatti, come l’efficace funzionamento del mercato del lavoro risulti “ostacolato da un inefficiente incontro tra domanda e offerta”. Le difficoltà, che continuano ad incontrare le aree settentrionali del Paese nel reclutamento di manodopera (qualificata e non) ed i livelli di mobilità territoriale del lavoro tra i più bassi d’Europa, testimoniano l’urgenza di dar vita ad un sistema informativo basato su standard e servizi che favoriscono un rapido incontro tra i fabbisogni, i servizi, le soluzioni contrattuali. Tutto ciò è possibile superando definitivamente il monopolio pubblico, solo timidamente intaccato dalla riforma Treu, smantellando “le alte barriere all’accesso imposte ai soggetti privati, in un contesto di abusivismo diffuso”. La diffusione delle informazioni dovrebbe invece avvenire in un vero e proprio mercato, con una domanda e un’offerta che si confrontano e che determinano un prezzo di scambio. Un mercato, ovviamente particolare che necessita di regolazione e di forte presenza pubblica soprattutto per le attività di intermediazione che riguardano le fasce deboli del mercato. E sebbene sia necessario definire regole di accreditamento per le agenzie di intermediazione, è altrettanto necessario che esse non precludano i principi generali della concorrenza. Il Libro Bianco sottolinea, infine, due aspetti chiave nello sviluppo del sistema informativo del lavoro, relativi al rapporto tra le diverse istituzioni competenti e al persistere di norme che limitano l’ingresso di nuovi operatori privati. In merito al rapporto tra competenze centrali e regionali il testo sottolinea, infatti, come “ad una impostazione centralista, le Regioni hanno spesso contrapposto un modello autonomista che, nei casi estremi, nega l’esigenza di avere standard comuni (tecnologie compatibili, base dati d’interesse comune, dizionari terminologici, protocolli di comunicazione). Parallelamente viene messa in evidenza la natura “barocca” della normativa “ che paralizza non solo l’attività economica delle agenzie di intermediazione ma, soprattutto, i lavoratori e le imprese che vedono ridimensionato il livello di potenziale offerta del servizio”. Non mancano, infine, nel Libro Bianco, indicazioni operative riguardo l’evoluzione del sistema informativo, da intendere come una vera e propria borsa continua del lavoro. L’idea è quella di realizzare un’infrastruttura tecnologica integrata, pubblico-privata, per l’incontro domanda-offerta, che dovrà connotarsi come un sistema policentrico, dove alle Regioni spetta il compito di programmare le politiche, accreditare le agenzie di intermediazione e sviluppare il sistema dei servizi per l’impiego (affidati alle Province); al livello centrale sono, invece, affidate funzioni di integrazione e indirizzo tra cui la definizione degli standard comuni e dei servizi minimi da erogare ad imprese e lavoratori, la gestione dell’interoperabilità tra i vari sistemi regionali e locali d’intesa con Regioni e Province, la raccolta dei flussi informativi per il supporto alle politiche del governo. Ciò, ovviamente, puntando sull’evoluzione delle soluzioni applicative in senso web-oriented e loro messa a disposizione sia dei servizi pubblici sia degli operatori privati accreditati. Del resto sono ormai note le potenzialità delle nuove tecnologie multimediali on line ed off line nello sviluppo di interventi di formazione e di servizi per il lavoro. Le indicazioni contenute nel Libro Bianco, richiamate esplicitamente anche nel Patto per l’Italia sottoscritto da Governo e Parti Sociali (esclusa la CGIL) nel Luglio del 2001, trovano un prima ricomposizione nel documento di indirizzo promosso dalla Conferenza Stato Regioni Enti locali , che punta sulla creazione di una rete delle reti tra i diversi sistemi territoriali e indica nella stretta cooperazione tra i diversi attori istituzionali una concreta prospettiva di sviluppo del nuovo sistema informativo del lavoro (SIL). Il documento, datato Luglio 2002, costituisce un primo importante passo verso la realizzazione del nuovo sistema informativo del lavoro, definendo, in una sede istituzionale “concertativa” quale appunto la Conferenza Unificata, un percorso condiviso, dando una prima definizione operativa di “competenza concorrente”, indicando ruoli e funzioni dei diversi attori istituzionali nel rispetto delle nuove competenze costituzionali. Il testo approvato contiene alcune indicazioni di particolare rilevanza, tra cui l’affidamento al Ministero di alcune funzioni sussidiarie, inclusa la possibilità di offrire a regioni e province, che ne facessero richiesta, soluzioni tecnologiche per lo sviluppo dei propri sistemi informativi locali. Tale indicazione, ancorché apparentemente marginale, costituisce un elemento chiave nello sviluppo del sistema informativo poiché rappresenta il presupposto per la creazione di servizi anche in contesti molto arretrati, favorisce una effettiva interoperabilità tra le reti regionali stimolando una stretta cooperazione tra le competenze concorrenti. Gli indirizzi proposti trovano una prima applicazione con il dl 297 del dicembre 2002, che ridisegna la funzione pubblica dei servizi all'impiego. Sparisce il libretto di lavoro e le vecchie procedure burocratiche di autorizzazione per fare posto all'anagrafe del lavoratore. La conoscenza immediata della posizione di ciascuno rispetto al lavoro permette, infatti, di erogare tempestivi servizi di orientamento a chi cerca lavoro e di indirizzare le attività di formazione secondo gli effettivi bisogni prioritari dei cittadini e delle imprese. E’ comunque, con la legge delega in materia di mercato del lavoro del febbraio 2003 che si attribuisce ai servizi di intermediazione ed al sistema informativo un ruolo chiave nella modernizzazione del mercato del lavoro. Introducendo la nozione di borsa continua nazionale del lavoro ed il definitivo superamento del monopolio pubblico, il dispositivo normativo introduce una serie di principi che riformano profondamente il collocamento tra cui:
Con i decreti legislativi del luglio 2003 il quadro normativo si completa. Il dlgs di attuazione consentirà, infatti, lo sviluppo e la diffusione degli operatori privati, cui sarà consentito - a determinate condizioni - di erogare tutti i servizi (collocamento, ricerca e selezione, orientamento e formazione, somministrazione di lavoro, ecc.) nella nuova denominazione di agenzie per il lavoro. I Comuni potranno fare collocamento con particolare attenzione ai soggetti svantaggiati, per i quali sono incentivate le forme di collaborazione con gli operatori privati e privato-sociali. Sindacati ed enti bilaterali (lavoratori-imprenditori) saranno abilitati a svolgere servizi al lavoro. Scuole e Università potranno collocare i propri allievi nel mercato attraverso tirocini e contratti di lavoro, sviluppando le relazioni con le attività produttive del territorio e realizzando progetti di trasferimento tecnologico con dotazione di risorse umane. I servizi privati accreditati, al pari di quelli pubblici, sono gratuiti per i lavoratori e tutti gli operatori pubblici e privati accreditati saranno presto collegati tra di loro attraverso un circuito di reti telematiche che daranno vita appunto alla borsa continua nazionale del lavoro, chiamata a svolgere la propria funzione in un mercato del lavoro non più solo italiano ma anche europeo. La creazione della rete e lo sviluppo del sistema informativo influiscono non solo sul miglioramento dei servizi di intermediazione, ma rappresentano anche una condizione preliminare per la riforma degli ammortizzatori sociali. Tutte le forme di integrazione al reddito previste in futuro sono infatti collegate al diritto-dovere di usufruire dei servizi di orientamento e delle attività di formazione. La personalizzazione degli interventi, l’individuazione selettiva delle categorie “deboli del mercato”, la stessa programmazione delle politiche di sostegno al reddito richiedono servizi e sistemi informativi efficienti. E’ su questo presupposto che si sono sviluppati i diversi modelli di “welfare to work” di cultura anglosassone. Prima di entrare nella descrizione specifica del modello di servizi adottato è opportuno, quindi, fare un passo indietro per comprendere l’effettivo ruolo che un moderno sistema informativo del lavoro può svolgere nel contesto dello sviluppo delle politiche del lavoro. C’è, infatti, il rischio che di fronte alle sfide che il paese dovrà sostenere per la modernizzazione del proprio mercato, la creazione della Borsa continua nazionale del lavoro venga sottovalutata a causa di una scarsa collaborazione tra i diversi attori istituzionali e che si riproducano gli stessi errori del passato. Nel paragrafo che segue, proprio per questa ragione, si è cercato di collocare tale obiettivo all’interno dello scenario di sviluppo delle politiche del lavoro, al fine di valutare il ruolo che i servizi di orientamento ed intermediazione, nonché i diversi supporti statistici al processo di programmazione degli interventi, possono dare.
2. Il ruolo del sistema informativo nel contesto delle politiche attive del lavoro
Buona parte delle politiche del lavoro si basano sul miglioramento del sistema di diffusione delle informazioni, in particolare quelle sui posti vacanti, sui fabbisogni di personale, sulle possibilità di “training” rivolte ai giovani e ai lavoratori e, infine, sulle caratteristiche dei lavoratori disoccupati. Su questo terreno il nostro paese è strutturalmente arretrato e ciò pesa negativamente sul funzionamento di tutto il mercato del lavoro. L’assorbimento di una quota della disoccupazione strutturale e l’innalzamento del tasso di occupazione dipenderanno in misura rilevante dal successo che avranno le politiche di diffusione e di scambio di queste informazioni. Negli anni Novanta, in molti paesi europei - tra cui l’Italia - le politiche del lavoro e, più in generale, la regolamentazione del mercato del lavoro sono state viste simultaneamente come causa o, se ben disegnate, come possibile rimedio dell’elevata disoccupazione, ponendosi al centro del dibattito di politica economica. Con il termine “politiche del lavoro” si intendono abitualmente quelle politiche che, oltre ad agire direttamente nel mercato del lavoro vi agiscano in maniera selettiva, così distinguendosi dagli assetti istituzionali e regolamentativi complessivi. Dunque, negli schemi di classificazione delle politiche del lavoro adottati a livello internazionale (come ad esempio lo schema adottato da Eurostat), rientrano solo quelle specificatamente indirizzate ad individui con particolari esigenze e difficoltà (perché alla ricerca di un lavoro, a rischio di perdere il posto di lavoro o scoraggiati nella loro azione di ricerca). Le politiche del lavoro vengono generalmente distinte tra politiche passive ed attive: · le prime sono identificate con quelle miranti a lenire il disagio sociale creato dalla disoccupazione, con un effetto tendenzialmente peggiorativo degli equilibri occupazionali. In concreto le politiche passive sono identificate nei sussidi di disoccupazione, quelli che in Italia sono definiti come ammortizzatori sociali, e negli schemi di prepensionamento ; · le seconde, invece, sono spesso identificate con quegli interventi che mirano a incidere sulle opportunità occupazionali dei singoli individui, in particolare aumentando la probabilità di trovare un lavoro (o di non perderlo) dei soggetti più a rischio. In tal modo si cerca innanzitutto di ridistribuire tra i diversi soggetti le opportunità occupazionali, a parità di occupazione complessiva. In concreto si tratta di interventi che assumono forme e modalità molto varie: dagli interventi di attivazione (in termini di orientamento mirato, sostegno alla ricerca di lavoro etc.) posti in essere dai servizi pubblici per l’impiego, agli incentivi all’assunzione di particolari categorie di soggetti (giovani in cerca di primo impiego, disoccupati, etc.), alle spese per la formazione (sempre aventi quella natura selettiva sopra richiamata), agli schemi di job creation nel settore pubblico e di altre voci minori (spese per il reinserimento lavorativo dei disabili, sostegno alla nuova imprenditoria, etc.). Dal diverso orientamento di politiche passive ed attive viene spesso fatta discendere una distinzione tra politiche cattive e politiche buone o tra politiche solo sedative e politiche (realmente) curative, ciò sottintendendo un chiaro giudizio di valore. Tuttavia, come sottolineano Sestito e Montanino in un recente studio di benchmarking delle politiche del lavoro in Europa, tale giudizio è infondato. In particolare va evitata l’equazione tra politiche passive come cattive e politiche attive come buone. Interventi tradizionalmente classificati come attivi possono avere effetti sedativi più che curativi, mentre non necessariamente le politiche passive peggiorano gli equilibri occupazionali. In realtà una delle tendenze prevalenti tra i paesi europei, soprattutto tra quelli che vantano maggiori successi nella lotta alla disoccupazione , è proprio quella dell’integrazione di politiche passive ed attive. La conferma viene dall’osservazione empirica dei diversi modelli istituzionali e di regolamentazione del mercato del lavoro. In numerosi paesi europei, come quelli nordici, si tende a tutelare i lavoratori “nel mercato” con vincoli ridotti in tema di licenziamenti, sussidi generosi ai disoccupati ed un grande sforzo nelle politiche attive (servizi di intermediazione, formazione, incentivi al reinserimento professionale). Sul versante opposto troviamo paesi, come quelli mediterranei, in cui la tutela è “sul posto di lavoro”, quindi restringendo la possibilità per l’impresa di licenziare, ma garantendo sussidi poco generosi e soprattutto scarso ricorso alle politiche attive. Se si guarda l’evoluzione generale delle politiche attive e passive, misurate in termini di incidenza sul PIL, non si evidenzia una netta tendenza alla crescita o al decremento delle politiche passive, mentre si osserva una tendenza alla crescita di quelle attive. C’è tuttavia una significativa correlazione tra le due strategie, un fenomeno da ricondurre al fatto che le politiche attive sono spesso adoperate come strumento di controllo e di calmieramento di quei disincentivi all’occupazione insiti nelle misure di sostegno al reddito dei disoccupati. Si tratta di un segnale, seppure indiretto, di un maggiore sforzo di integrazione tra politiche attive e passive e dell’uso esplicito di schemi di attivazione nei confronti dei beneficiari delle politiche passive. E’ difficile, comunque, parlare di un processo di convergenza nei modelli di policies tra i diversi paesi Europei. Permangono forti differenze nello sforzo economico riposto nelle politiche del lavoro, nell’orientamento più o meno “lavoristico” del proprio modello di welfare, nella diversa composizione tra politiche attive e politiche passive, per gli specifici strumenti attivati e per il ruolo più o meno significativo delle strutture di servizio nelle politiche poste in essere. Nel caso italiano, lo sforzo riposto nelle politiche del lavoro rimane tra i più bassi in ambito Europeo, sia se si considera semplicemente l’incidenza delle spese per politiche del lavoro sul PIL, sia se si normalizza tale dato sulla base della disoccupazione. Piuttosto che aumentare la spesa complessiva, si caratterizza - in linea con l’esperienza internazionale - per una ricomposizione del mix di politiche attive e passive, con una crescita di peso relativo delle prime. Il modello italiano, centrato su incentivi automatici e scarsamente selettivi che favoriscano le nuove assunzioni ed uno scarso uso di “servizi reali” quali quelli forniti dai servizi pubblici per l’impiego, si differenzia comunque nettamente da quelli, all’estremo opposto, caratteristici dei paesi nordici. L’assenza di convergenza verso un modello univoco non è necessariamente un male - perché non esiste una intrinseca superiorità di questo o quell’approccio - e non rappresenta necessariamente una manifestazione di confuso disordine. Infatti pur nell’assenza di elementi di convergenza nell’importo complessivo delle spese o nella loro composizione tra componenti attive e passive, si possono individuare alcune tendenze comuni tra i diversi paesi. La prima tendenza è quella di aumentare la partecipazione attiva dei beneficiari di sussidi passivi. Questa tendenza è da intendersi non solo come crescita di peso delle componenti attive rispetto a quelle classificate come passive (spinta diffusa ma non universale e comunque non tale da mutare le caratterizzazioni tradizionali dei diversi paesi), ma anche e soprattutto come sforzo di porre in essere iniziative specifiche nei confronti dei beneficiari di sussidi. Il secondo ambito di convergenza sembra essere l’allargamento dei confini delle tradizionali politiche del lavoro. Ciò è evidente nel caso di quei paesi per i quali gli interventi di orientamento al lavoro vengono anche rivolti ai beneficiari di sussidi, non strettamente legati alla perdita di una precedente occupazione (redditi sociali e di sussidi invalidità). In questo caso le politiche di welfare tradizionali si integrano con le politiche attive del lavoro centrate sulla fornitura di servizi e/o incentivi. Una terza tendenza abbastanza diffusa sembra essere quella verso l’uso di logiche di mercato nell’implementazione dei servizi pubblici per l’impiego. La tendenza è naturalmente connessa con i più generali trends alla liberalizzazione dei processi di intermediazione nel mercato del lavoro, ma attiene anche la modalità di fornitura di quei servizi di sostegno ai soggetti più deboli che, a ben vedere, costituiscono l’intrinseca ragione d’essere del servizio pubblico. Si tratta di tre tendenze che sottolineano la forte complementarietà tra politiche attive e politiche passive. Un mercato del lavoro più flessibile richiede e favorisce, al tempo stesso, un maggiore sforzo nelle politiche del lavoro: fornire maggiori tutele “attive” e “passive” a sostegno dei disoccupati, ed in generale a favore delle fasce sociali deboli e svantaggiate in una logica di intervento di ultima istanza, è componente essenziale di quello spostamento delle tutele dal posto di lavoro al mercato di cui spesso si parla; un mercato più flessibile, più dinamico e con maggiori flussi da e verso il lavoro, al tempo stesso facilita la messa in atto delle politiche del lavoro. Tutele del reddito e rafforzamento delle politiche di attivazione - ivi incluse quelle che si sostanziano nella predisposizione di apparati di controllo e sanzionatori e nella fornitura di servizi reali – tendono, dunque, ad andare di pari passo poiché le une richiedono la messa in atto delle altre. Del resto l’esperienza insegna che interventi finalizzati a mobilitare l’offerta di lavoro (attraverso azioni di riqualificazione e placement) difficilmente riescono ad incidere su particolari categorie economicamente molto svantaggiate (si pensi a disoccupati anziani con basso reddito) e, parallelamente, interventi di sostegno al reddito che non si accompagnino ad azioni che stimolino processi di qualificazione professionale e reinserimento rischiano effetti sedativi, quando non alimentano lavoro irregolare. La combinazione tra politiche attive e politiche passive costituisce, quindi, strategia assai efficace, che necessita, tuttavia, di una conoscenza approfondita delle diverse categorie target (l’anagrafe dei lavoratori ad esempio) ed una migliore capacità di intermediare domanda ed offerta. In altre parole il presupposto per integrare politiche attive e politiche passive è la costruzione di servizi di intermediazione efficaci ed un sistema informativo capace di sostenere la progressiva personalizzazione dei servizi, che consenta di indirizzare con precisione le diverse forme di sostegno al reddito e di controllare e monitorare gli effetti degli interventi di attivazione evitando gli eventuali abusi. Tale relazione, come osserva M.Tiraboschi , è sistematicamente richiamata, seppure in modo implicito, nella Strategia Europea per la occupazione, dove si ribadisce come l’efficacia delle politiche attive del mercato del lavoro dipenda dallo specifico contesto nazionale ed economico di riferimento, ma anche dallo standard di efficienza dei «servizi per l’impiego» , intendendo con tale espressione i servizi pubblici e privati di intermediazione, informazione, orientamento professionale e consulenza (anche alle imprese), nonché ogni altro intervento sul mercato del lavoro che contribuisce a correggere gli squilibri tra domanda e offerta . Negli ultimi anni il processo di modernizzazione dei servizi per l’impiego ha registrato una significativa accelerazione grazie al coordinamento europeo delle strategie nazionali in materia di occupazione . Così, in coerenza con gli orientamenti del Consiglio e della Commissione, il processo di riforma dei sistemi informativi sul lavoro e lo sviluppo dei servizi per l’impiego è stato contrassegnato, in quasi tutti i Paesi europei, da una vigorosa spinta verso la liberalizzazione e il decentramento delle funzioni di intermediazione tra domanda e offerta di lavoro. A mutare è stata la stessa concezione del collocamento, non più inteso alla stregua di mera «funzione pubblica», ma piuttosto come vero e proprio «servizio», e in quanto tale finalizzato a sostenere le iniziative di politica attiva del lavoro e di promozione della occupazione in generale. La modernizzazione ha comportato, almeno formalmente, un significativo arretramento dello Stato nella regolamentazione dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro e, conseguentemente, un maggiore ricorso anche da parte dei rinnovati servizi pubblici per l’impiego a meccanismi e procedure di tipo promozionale e orientati al mercato. Questo spiega la maggiore enfasi sui market-type mechanisms , secondo una logica di gestione del collocamento per obiettivi misurabili (management by objectives) e non semplicemente per regole, tanto meno se ritratta di quelle burocratico amministrative del regime pubblicistico e monopolistico . La possibilità di ampliare i livelli di intermediazione e di orientare interventi personalizzati verso le diverse categorie svantaggiate, rappresenta, quindi, una precondizione proprio per calibrare il mix tra politiche attive e politiche passive. La conoscenza dei target permette di adattare investimenti ed obiettive alle mutevoli esigenze dei diversi mercati del lavoro locali e regionali, valorizzando il decentramento del sistema di collocamento (amministrativo, istituzionale e/o normativo) nella ricerca di cooperazione tra centro e periferia per lo sviluppo dei servizi per l’impiego e delle politiche per l’occupazione su scala territoriale . Tale orientamento ispira l’intero disegno riformatore degli ultimi sei anni (dal pacchetto Treu in poi), ma solo di recente il ruolo del sistema informativo e dei servizi di intermediazione è stato valorizzato. La legge delega di riforma del mercato del lavoro ed i decreti legislativi, anche nella prospettiva di un riordino degli ammortizzatori sociali, pongono infatti al centro del processo di innovazione la nascita della borsa continua nazionale del lavoro, che dovrebbe appunto costituire lo strumento chiave non solo per avvicinare domanda ed offerta di lavoro, ma anche per selezionare con maggiore precisione i soggetti verso i quali orientare servizi, opportunità formative ed interventi di sostegno al reddito.
3. La borsa continua del lavoro
Ma quale è il modello di servizi previsto? Su quali basi nasce la nuova borsa continua del lavoro? I recenti decreti legislativi, nel rispetto delle diverse competenze istituzionali la definiscono come un “sistema aperto di incontro domanda-offerta di lavoro finalizzato, in coerenza con gli indirizzi comunitari, a favorire la maggior efficienza e trasparenza del mercato del lavoro, all’interno del quale cittadini, lavoratori, disoccupati, persone in cerca di un lavoro, soggetti autorizzati o accreditati e datori di lavoro possono decidere di incontrarsi in maniera libera e dove i servizi sono liberamente scelti dall’utente”.
Si tratta di una definizione solo apparentemente esplicita, poiché richiama concetti e soggetti non definibili univocamente. Per comprendere il modello di servizi che il legislatore ha inteso definire è necessario richiamare alcune definizioni contenuti nei decreti che ne chiariscono la natura. Il termine «intermediazione», ad esempio, indica l’attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro, anche in relazione all’inserimento lavorativo dei disabili e dei gruppi di lavoratori svantaggiati ed include la raccolta dei curricula dei potenziali lavoratori, la preselezione e costituzione di relativa banca dati, la promozione e gestione dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro, l’effettuazione - su richiesta del committente - di tutte le comunicazioni conseguenti alle assunzioni avvenute a seguito della attività di intermediazione, l’orientamento professionale ed infine la progettazione ed erogazione di attività formative finalizzate all’inserimento lavorativo.
Il modello previsto, quindi, punta principalmente ad un superamento della logica burocratico amministrativa che ha caratterizzato per decenni il ruolo degli uffici di collocamento “statali”, puntando alla creazione di servizi integrati dove l’adempimento amministrativo è un dettaglio rispetto alla offerta di servizi reali. Servizi che non sono rivolti solo ai lavoratori, ma anche alle aziende. La “ricerca e selezione” del personale si configura, infatti, come una vera e propria attività di consulenza, “finalizzata alla risoluzione di una specifica esigenza dell’organizzazione committente, attraverso l’individuazione di candidature idonee a ricoprire una o più posizioni lavorative in seno all’organizzazione medesima, su specifico incarico della stessa, e comprensiva di: analisi del contesto organizzativo dell’organizzazione committente; individuazione e definizione delle esigenze della stessa; definizione del profilo di competenze e di capacità della candidatura ideale; pianificazione e realizzazione del programma di ricerca delle candidature attraverso una pluralità di canali di reclutamento; valutazione delle candidature individuate attraverso appropriati strumenti selettivi; formazione della rosa di candidature maggiormente idonee; progettazione ed erogazione di attività formative finalizzate all’inserimento lavorativo; assistenza nella fase di inserimento dei candidati; verifica e valutazione dell’inserimento e del potenziale dei candidati”.
Un secondo importante aspetto del modello di servizi previsto dal legislatore è insito nella definizione di accreditamento per la quale si intende quella funzione svolta dalle Regioni, che riconoscono a un operatore, pubblico o privato, l’idoneità a erogare i servizi al lavoro negli ambiti regionali di riferimento, anche mediante l’utilizzo di risorse pubbliche. L’accreditamento è, però, condizionato alla partecipazione attiva allo sviluppo dei servizi per il mercato del lavoro, con particolare riferimento a quelli di incontro fra domanda e offerta. Ciò sta a dire che tutti i soggetti dovranno concorrere alla realizzazione del sistema informativo condividendo standard e regole ed operando in una logica di rete. Con il libretto personale del lavoratore, definito ai sensi dell’accordo Stato-Regioni del 18 febbraio 2000, il modello punta sulla costruzione di una offerta personalizzata di servizi e sulla tracciabilità dei percorsi di inserimento al lavoro. Il documento permette, infatti, di registrate le competenze acquisite durante la formazione in apprendistato, la formazione in contratto di inserimento, la formazione specialistica e la formazione continua svolta durante l’arco della vita lavorativa, secondo gli indirizzi della Unione Europea in materia di apprendimento permanente, purché riconosciute e certificate.
Si tratta di un aspetto chiave del modello di servizi, che affida al lavoratore la scelta di rendere visibile il suo curriculum e parallelamente permette ai diversi attori di calibrare ed integrare interventi di natura attiva e passiva. Comunque gli aspetti per certi versi più innovativi del modello di servizi riguardano l’accessibilità ai servizi ed il ricorso implicito alle tecnologie della rete. La borsa continua del lavoro, che opera su scala nazionale, dovrà essere “liberamente accessibile da parte dei lavoratori e delle imprese” e potrà essere consultata “da un qualunque punto della rete, attraverso gli accessi appositamente dedicati da tutti i soggetti pubblici e privati, autorizzati o accreditati all’intermediazione”. A loro volta gli intermediari avranno “l’obbligo di conferire alla borsa continua nazionale del lavoro i dati acquisiti, in base alle indicazioni rese dai lavoratori e dalle imprese riguardo l’ambito temporale e territoriale prescelto”.
In altre parole il curriculum di un disoccupato di Lampedusa potrà essere visibile da una azienda di Aosta e viceversa. L’accessibilità alla rete (intesa qui come sinonimo di Internet) si configura come un diritto di cittadini ed imprese e come un dovere da parte degli operatori. Si tratta ovviamente di un aspetto centrale, che difficilmente i diversi attori istituzionali potranno sottovalutare soprattutto nella adozione degli standard di interoperabilità tra i diversi sistemi regionali e provinciali. Ovviamente le soluzioni tecnologiche non fanno miracoli e, comunque, l’accessibilità alle tecnologie della rete è ancora fortemente selettiva. Per questo, soprattutto per le categorie più deboli del mercato, il supporto di intermediari pubblici e privati autorizzati sarà essenziale. Sfruttando le potenzialità della rete gli operatori saranno chiamati a raccogliere e rendere visibili le candidature e le vacancies delle imprese, orientare professionalmente i cittadini fornendo servizi personalizzati che prevedano la “progettazione ed erogazione di attività formative e assistenza nella fase di inserimento lavorativo dei candidati”. La portata di tale indicazione normativa nello sviluppo del sistema informativo e di quello di intermediazione è evidente. Infatti i servizi saranno tenuti non solo alla semplificazione degli adempimenti (ad esempio, la comunicazione on line di inizio e fine del rapporto), ma anche a garantire standard minimi di prestazione, tempi certi di erogazione dei servizi e flussi di informazione per l’analisi del mercato e la programmazione delle politiche. Si tratta ovviamente di innovazioni che non potranno che avere una diffusione graduale, ma il modello di servizi, il percorso attuativo ed i ruoli istituzionali sono, finalmente, definiti. Al Ministero spetta la definizione degli standard nazionali di interoperabilità dei sistemi informativi regionali, la definizione delle informazioni che permettano la massima efficacia e trasparenza del processo di incontro tra domanda e offerta di lavoro.
A livello regionale, nel quadro delle competenze di programmazione e gestione delle politiche del lavoro proprie delle Regioni, si realizzerà invece l’accreditamento e l’integrazione dei sistemi pubblici e privati presenti sul territorio e verrà definito il modello di servizi al lavoro. Il coordinamento tra il livello nazionale e il livello regionale dovrà comunque garantire, nel rispetto degli articoli 4 e 120 della Costituzione, la piena operatività del servizio in ambito nazionale e comunitario. La borsa del lavoro si innesta, infatti, in un contesto molto squilibrato sia per le caratteristiche dei mercati sia, soprattutto, per qualità dei servizi al lavoro. Al fine di garantire standard minimi di prestazione, i decreti legislativi, riprendendo una indicazione della Conferenza stato regioni province, affidano al Ministero un ruolo di sostegno dell’innovazione, attraverso la messa disposizione di soluzioni tecnologiche e strumenti sviluppati in sede nazionale (tra cui ad esempio la piattaforma tecnologica sperimentata da Italia Lavoro) a Regioni e Province autonome che ne facciano richiesta. Da anni il nostro paese attende la nascita di una rete di servizi di intermediazione efficiente, in linea con gli standard europei. Del resto la debolezza del sistema (meno del 5% della domanda di lavoro trova risposte nei servizi pubblici), soprattutto nelle regioni del Mezzogiorno, condiziona fortemente la qualità dei mercati del lavoro regionali. In questo contesto la borsa nazionale del lavoro può rappresentare un formidabile coagulante tra i diversi mercati regionali e locali ed importante volano per l’ampliamento dell’occupabilità a condizione, tuttavia, che i diversi attori istituzionali, grazie ad una effettiva cooperazione, sappiano dare sostanza a quei nuovi diritti di accesso la mercato del lavoro a cui la legge Biagi si ispira e che rappresentano uno degli assi portanti delle nuove politiche per il lavoro.
BIBLIOGRAFIA