La riforma degli ammortizzatori sociali: una chimera? -di Maurizio Sorcioni

Nel programma presentato dall’Unione, a pagina 162, si legge: “Inoltre, riteniamo indifferibile una profonda riforma del sistema degli ammortizzatori sociali, che preveda l’incremento e l’estensione dell’indennità di disoccupazione a tutti i lavoratori (anche discontinui, economicamente dipendenti e non subordinati); il riordino e l’armonizzazione dei trattamenti del settore agricolo; la costituzione di una rete di sicurezza universale che protegga tutti i lavoratori nei casi di crisi produttive”.

 

Viene subito da osservare, nel leggere l’intero programma, che alla questione degli ammortizzatori sociali sia stata riservata una posizione marginale tra le priorità: del resto nelle sue apparizioni televisive, lo stesso Prodi ha più volte ribadito di voler agire prioritariamente sul costo del lavoro riducendolo ed equilibrando il rapporto tra il costo per il lavoro standard e per quello non standard  per rendere meno conveniente quest’ultimo. C’è anche chi dice che lo stesso Prodi sarebbe assai freddo verso questa ipotesi di riforma.

 

C’è dunque la possibilità che il tema scivoli nel dimenticatoio e che torni ad essere una chimera sostenuta solo da un sparuto gruppo di addetti ai lavori.

 

E allora c’è da augurarsi la ricetta del costo del lavoro funzioni, poiché in una congiuntura debole non è detto che il cavallo voglia bere, e cioè che le imprese accettino contratti più rigidi anche a costi più convenienti e non decidano per esempio di rinunciare anche a quelli flessibili.

 

Ma anche augurandoci l’efficacia di una manovra  sul costo del lavoro, è difficile immaginare lo sviluppo di un più moderno mercato del lavoro grazie a semplici manovre fiscali. Senza una riforma degli ammortizzatori sociali sarebbe difficile infatti avviare quella stagione delle politiche attive  del lavoro necessaria ad aumentare l’occupabilità e l’adattabilità dei lavoratori, così come ci invita a fare la Commissione Europea.

 
Ciò nonostante  il tema continua a circolare sottobanco. Se ne enunciano i tratti generali ma si evita nei convegni, nelle discussioni e nella rappresentazione delle soluzioni  di entrare nel merito della questione. Segno che non c’è accordo e nemmeno convinzione. Del resto la riforma toccherebbe numerosi privilegi ed interessi consolidati, e poiché né il centro sinistra né il centro destra sono riusciti in passato nell’impresa, è possibile che ancora una volta non se ne faccia nulla. 
 
Nessuno resti solo
 

L’obbiettivo della istituzione, anche in Italia, di una indennità vera di disoccupazione per tutti i disoccupati, anche per i giovani, collegata alla formazione, che sia di aiuto fino al reinserimento nel mondo del lavoro, non è solo un obbiettivo del centro sinistra italiano. Ha costituito il fulcro dello sviluppo dei moderni welfare to work in mezza Europa  ed avrebbe potuto benissimo essere inserito in un programma conservatore della maggior parte dei paesi scandinavi o anglosassoni.

 

In gran parte dei paesi europei è già  prevista una indennità per tutti i disoccupati collegata alla formazione ed ai servizi per il lavoro. Chi la riceve si impegna con il centro per l’impiego della propria zona a partecipare ad attività di formazione, riqualificazione e stage durante il periodo di disoccupazione e ad accettare un lavoro coerente con le sue competenze professionali.

 

Attualmente in Italia solo il 17% delle persone in cerca di lavoro beneficia  di tali indennità, contro l’80% in Germania, il 70% in Francia ed il 100% del Regno Unito. Ad essere esclusi sono soprattutto i giovani lavoratori precari, per i quali non esiste alcuna forma di integrazione al reddito. 

Un’indennità di disoccupazione ed una rete di servizi per tutti i disoccupati, anche in Italia, che sostenga attivamente le persone fino al loro pieno reinserimento professionale rappresenta un grande obbiettivo sociale, perché permette a tutti coloro che sono alla ricerca di un lavoro di formarsi e di riqualificarsi mantenendo un livello di vita dignitoso. Ovviamente si tratta di finanziarla e, com’è noto[1], la quota di spese per le politiche del lavoro, ampiamente al di sotto della media europea, non lo permette.

 

Si tratterebbe di finanziarla razionalizzando gli oltre 20 miliardi all’anno destinati ad interventi per il lavoro, integrando le risorse con interventi paralleli alla riduzione del costo del lavoro che consentano ad imprese ed ai lavoratori di versare un quota piccola del proprio salario per finanziare le indennità di disoccupazione nelle loro diverse forme.

Per altro, un disegno di legge del centro sinistra in materia, seppure un po’ datato, c’è. Ne sono firmatari alcuni dei maggiori leader della coalizione, e  sarebbe sufficiente aggiornarlo

 
Indennità di disoccupazione: la platea potenziale
 
Il disegno di legge 3134 prefigura una riforma ed una estensione degli attuali ammortizzatori sociali a tutte le categorie dei lavoratori subordinati. La durata del trattamento di disoccupazione è di dodici mesi, elevati a 16 per i lavoratori che hanno compiuto i quarantacinque anni di età, e a 20 per i lavoratori che hanno compiuto i cinquanta anni di età.
 

Una stima di massima della platea di potenziali beneficiari annuali è di circa 1,3 milioni di persone. Considerando infatti la composizione delle forze di lavoro (III trimestre 2005 ISTAT) le persone in cerca di occupazione  erano 1,72 milioni di cui:

 

Ø      1,12 milioni con precedenti esperienze lavorative;

Ø      602 mila persone senza esperienze di lavoro.

 

Tra queste ultime (cioè senza esperienza di lavoro), i giovani tra 15 ed i 24 anni impegnati nella  fase di transizione iniziale verso il mercato del lavoro risultano circa 467 mila e per loro, sulla base dell’attuale disegno di legge, non è previsto alcuna forma di indennità ma altri interventi di politica attiva del lavoro.

 

Una volta esclusi i giovani senza precedenti esperienze di lavoro, è possibile considerare una platea di beneficiari potenziali composta dai 1,12 milioni di disoccupati che hanno già maturato esperienze di lavoro, ai quali è possibile aggiungere una quota di circa 180 mila giovani adulti (sopra i 25 anni senza esperienze di lavoro regolare) per un totale di circa 1,3 milioni di persone.

 
La spesa attuale
 

Attualmente – secondo il Rapporto di Monitoraggio del Minwelfare - la spesa per le politiche  del lavoro è pari a 16,2  miliardi di euro all’anno di cui:

 

Ø      7.610.232 mln destinati alle politiche attive (formazione, incentivi, ecc.); 

Ø      8.669.257 mln destinati alle politiche passive, di cui 8.306.416 per i trattamenti di disoccupazione e 363 milioni di euro per prepensionamenti.

 

Alle spese per politiche attive e passive definite secondo i criteri EUROSTAT, si aggiungono quelle derivanti da un gruppo di misure eterogenee tra di loro che, pur non potendo essere a pieno titolo definite interventi di politica del lavoro (secondo la definizione Eurostat), riflettono comunque politiche di sostegno a carattere settoriale (per circa la metà riconducibili al settore agricolo) o di sostegno a particolari schemi contrattuali (in particolare la decontribuzione della quota variabile di salario legata alla produttività).

Si tratta di un volume di spesa pari ad oltre  6 miliardi di euro, di cui 2,9 miliardi destinati a sgravi di carattere settoriale. Complessivamente, quindi, considerando l’insieme degli interventi che hanno finalità occupazionali (termine inevitabilmente improprio), la spesa raggiunge i 22 miliardi di euro (20 in meno della Francia).

Gli 8,6 miliardi di euro per i sussidi di disoccupazione attualmente impegnati sono riservati ad uno stock medio annuo di 623 mila persone ripartite secondo la tavola che segue (Tabella 1).
 

Complessivamente la spesa media pro capite annuale per indennità erogata è attualmente pari a circa 13900 Euro lordi annui (inclusi i contributi figurativi), una cifra media che tuttavia risulta assai diversa per ciascuna indennità attualmente erogata.

 
Ipotesi di spesa  derivanti dall’ampliamento della platea dei beneficiari
 

Garantire un ampliamento della platea dei beneficiari (da 623 mila a 1,3 milioni) comporta un radicale ripensamento dell’attuale schema di spesa tenendo conto, comunque, che non è possibile ridurre il volume di risorse per le politiche attive (7,6 miliardi di Euro), essenziali per garantire l’occupabilità ed un rapido reinserimento dei lavoratori disoccupati. 

 

Tuttavia, una razionalizzazione dell’attuale modello di allocazione delle risorse consentirebbe di ampliare, sia pure gradualmente, la platea dei beneficiari.

 

Un primo intervento potrebbe riguardare un riequilibrio ed una razionalizzazione delle attuali provvidenze (anche escludendo la Cassa integrazione ordinaria). Ad esempio, portando la spesa media pro capite a 11 mila euro annui (non per tutti i disoccupati va previsto un periodo di disoccupazione pari a 12 mesi) la platea dei beneficiari potrebbe salire subito  a 788 mila unità, a parità di spesa (8,6 miliardi).

 

Accelerando i tempi di inserimento grazie ad un collegamento delle indennità alle politiche attive e grazie ad un sistema informativo efficiente che ci permetterebbe di evitare di indennizzare chi non ne ha bisogno e chi non ne ha diritto, questo numero potrebbe crescere rapidamente senza particolari investimenti.

 

Inoltre, impegnando gradualmente anche solo parte delle altre spese (non attualmente definibili   come spese per politiche del lavoro secondo Eurostat, e questo è di per se un problema!) pari a 6 miliardi d euro, la platea di potenziali beneficiari potrebbe essere ampliata in modo rilevante.

 

Infatti se, ad esempio, impegnassimo i  2,9 miliardi di euro destinati attualmente agli sgravi settoriali per le indennità di disoccupazione, la spesa disponibile per politiche passive salirebbe a circa 11,5 miliardi di euro, garantendo così una copertura di oltre un milione di disoccupati.

 

Le risorse addizionali per garantire la copertura di altri 300 mila disoccupati - cioè 2,8 miliardi di euro, per arrivare ad un  volume di 14,3 miliardi di euro necessari a garantire a 1,3 milioni di persone una indennità media di disoccupazione annuale lorda di 11 mila euro -  potrebbero infine derivare dai meccanismi previsti nell’attuale disegno di legge che istituisce infatti varie forme di contribuzione assicurativa addizionale sia per i lavoratori che per le imprese. Se tale intervento fosse collegato alla più generale manovra di riduzione del costo del lavoro il contributo, anche minimo, necessario per garantire a tutti i lavoratori, standard e non standard “l’assicurazione contro la disoccupazione” non dovrebbe trovare alcuna resistenza da parte dei lavoratori e verosimilmente neanche dalle imprese.              

 

Ovviamente le indennità, infine, dovrebbero essere collegate alle politiche attive del lavoro ed erogate non più dall’ INPS ma direttamente dai centri per l’impiego pubblici, ai quali spetterebbe il compito di collegarle alle politiche attive secondo il modello classico delle fasi di orientamento, formazione ed inserimento.

 
L’ anello mancante dei servizi
 

Il collegamento tra ammortizzatori sociali e politiche attive poggia inevitabilmente sulla rete dei servizi per il lavoro. In tutti i paesi europei tali servizi sono gratuiti per il lavoratore e spesso anche per le aziende, e sono erogati da soggetti pubblici e privati. Le agenzie per il lavoro (includendo i centri pubblici, le agenzie private di intermediazione e somministrazione di manodopera, e le altre agenzie) permettono di raccordare gli strumenti di integrazione al reddito con la partecipazione a programmi di formazione e di inserimento professionale; garantiscono cioè il rapporto tra le diverse componenti delle politiche del lavoro sia costante e continuo. Regno Unito, Paesi Bassi, Paesi scandivavi, oltre che Germania e Francia, adottano questo approccio, facendo firmare a chi riceve una indennità (qualsiasi) un contratto che impegna il disoccupato a rendersi attivo ed a non fare lavoro in nero. Tale scelta ha comportato lo sviluppo di un sistema informativo molto efficiente che riconosce le condizioni dei disoccupati a partire dal loro curriculum e della loro  storia professionale  e permette di adattare le provvidenze alle specifiche condizioni del disoccupato, personalizzando gli interventi ma anche chiedendo il rispetto del contratto pena la perdita dell’indennità. Un sistema di incentivi, diritti e doveri, che spinge il disoccupato a mobilitarsi professionalmente e personalmente per aumentare la sua occupabilità e la sua adattabilità al mercato. 

 

L’Italia è tra i paesi che investe di meno nello sviluppo dei servizi per il lavoro, e la gestione degli  ammortizzatori sociali direttamente dall’INPS e non dai centri pubblici riduce il rapporto con i beneficiari ad un mero contatto  amministrativo, tanto più che chi riceve le diverse forme di sussidio non è tenuto a seguire nessuna indicazione occupazionale. Nel nostro paese, a differenza che in molti Stati del Nord Europa, il beneficiario di indennità non è tenuto ad accettare un lavoro proposto dal CPI, anche se coerente con la propria qualifica, tanto meno è oggetto di controllo periodico affinché non svolga lavoro irregolare. Non è tenuto nemmeno a frequentare corsi di formazione professionalizzante necessari ad un suo rapido reinserimento professionale. In questo contesto è ovviamente difficile che i centri per l’impiego possano svolgere bene il loro lavoro.

 

Il sistema dei servizi all’impiego è stato oggetto negli ultimi anni di profonde ed incisive modifiche legislative ed organizzative, la cui implementazione, ovunque piuttosto lenta, sembra in talune aree non ancora conclusa. L’assenza di ruolo nella costruzione del rapporto tra politiche attive e politiche passive ne ha tuttavia marginalizzato la funzione.

Particolarmente debole è poi l’attività di monitoraggio, che produce poche e scarsamente significative informazioni anche in relazione agli aggregati che dovrebbero costituire la principale guida di un moderno sistema dei servizi per l’impiego: in primo luogo il numero di utenti e fra questi il numero di coloro cui sono dovute alcuni servizi essenziali.

La nuova formulazione del questionario per la rilevazione continua delle Forze di lavoro (l’unico strumento sistematico di rilevazione costante delle dinamiche del mercato del lavoro, dal momento che il SIL e la Borsa continua nazionale del lavoro ancora non sono a regime) indica oltre 6 milioni di iscritti (6,6 milioni). Il dato non è confrontabile con gli anni precedenti a causa del fatto nella domanda specifica il questionario non indica “attualmente”, e quindi la risposta include coloro che non hanno un rapporto assiduo con i SPI e che sono convinti  di restare iscritti negli archivi a prescindere dalle successive vicende lavorative. Ne è risultato un numero di soggetti autodichiaratisi “iscritti” alquanto elevato soprattutto per gli occupati (il cui numero è di circa 5 volte rispetto a quello del 2003) e egli inattivi non in cerca o non disponibili (che raddoppiano); sono invece più o meno stabili le persone in ricerca attiva (i disoccupati secondo la definizione OIL) e gli inattivi che cercano in maniera non assidua.

 

Considerando invece  la platea degli utenti più assidui (Tab. 2) il numero si riduce drasticamente e si avvicina a quello degli anni scorsi. Hanno avuto contatti con i servizi negli ultimi due anni circa 2,7 milioni di persone ma, realisticamente, la platea reale è quelle di chi ha avuto rapporti con il centro da non più di un anno, ossia circa due milioni di persone.

 

La tabella 3 mostra le tipologie di utenti che hanno avuto rapporti con i CPI negli ultimi sei mesi. Una prima evidenza mostra che il 50% degli assidui si reca al CPI per cercare lavoro, con un comportamento estremamente differenziato a seconda della condizione professionale: la percentuale sale infatti al 60% nel caso dei disoccupati, scendendo sotto il 30% per gli inattivi.

Circa il 38% di chi si è recato recentemente presso un CPI lo ha fatto solo per sbrigare formalità di natura burocratica (iscriversi, confermare lo stato di disoccupazione o aggiornare la cartella personale), percentuale che sale al 56% per gli inattivi.

Non particolarmente differenziata è invece la situazione nelle diverse aree del territorio nazionale, quanto meno dal punto di vista dell’approccio da parte del lavoratore (se cioè va per burocrazia o per cercare lavoro): più dinamiche si mostrano invece le aree delle regioni settentrionali per quanto riguarda le offerte di lavoro e formazione.

Vale la pena di notare che il 6,5% (circa 95 mila persone) dichiara di aver ricevuto un’offerta di lavoro: si tratta per lo più di occupazioni di bassa qualità nel settore pubblico (istruzione e sanità) e perciò probabilmente riconducibili alla procedura di selezione nelle pubbliche amministrazioni basata sulla graduatoria ex art. 16 della legge 56/1987 (per i posti per i quali non è richiesto un titolo di studio e quindi una selezione tramite concorso). Il 7,8% (circa 120 mila persone) hanno ricevuto offerte, di lavoro o formazione.

I dati mostrano quindi come la rete dei servizi pubblici sia ancora molto lontana dalle platee dei disoccupati, ed emerge con evidenza come il rapporto sia ancora quasi esclusivamente amministrativo (per questo estremamente raro e non continuo) esattamente l’opposto di come dovrebbe essere.

Ma, a differenza di quanto sostenuto da alcuni autori[2], se il sistema pubblico appare scarsamente attrattivo non lo sono di più i servizi privati. Infatti, guardando all’attività svolta dagli intermediari privati, va rilevato che a fronte del milione e mezzo di persone che si rivolgono in media ad un centro pubblico per l’impiego nell’arco di un semestre, 467 mila si recano nel medesimo intervallo temporale presso un intermediario privato, e tra questi sono le agenzie di lavoro interinale (o, meglio, di somministrazione) le più contattate.

Il rapporto tra strutture pubbliche e private si inverte tuttavia se si considerano le offerte di lavoro: quasi 200 mila soggetti dichiarano di aver ricevuto una offerta di lavoro dagli intermediari privati (il 44% del totale di coloro che si sono rivolti a tale canale), a fronte di 95 mila persone che hanno ricevuto una offerta di lavoro dai SPI.

Tale diverso rapporto (tra platea e successi) dipende dal fatto che, soprattutto le agenzie di somministrazione propongono una gamma di servizi complessivamente più evoluta (spesso proponendo attività di formazione finalizzata al lavoro) anche se riservata ad una platea molto inferiore. La possibilità di selezionare e di escludere quindi dai propri utenti quelli con un curriculum poco spendibile (le fasce deboli del mercato ad esempio per le quali l’inserimento è più lungo con costi maggiori) rende il servizio più efficace ma esclusivo, esattamente il contrario di quanto accade per i  centri per l’impiego che si trovano spesso ad intermediare senza alcuno strumento di politica attiva anche disoccupati con bassissimi livelli di occupabilità.

Un nuovo ruolo dei servizi dei servizi per il lavoro è dunque cruciale per ridare slancio alle politiche per il lavoro, e i dati mostrano che quando tra i servizi ed il disoccupato si realizzano condizioni di scambio effettivo (come nel caso delle agenzie di somministrazione) l’accessibilità ed i risultati aumentano.

 

La creazione di una indennità vera di disoccupazione, generalizzata e di durata delimitata nel tempo, erogata dai servizi pubblici permetterebbe di monitorare i fenomeni di disoccupazione di proporre soluzioni personalizzate. Inoltre, tale sistema misto di politiche attive e passive consentirebbe di incentivare agenzie pubbliche e private attraverso contributi derivanti dall’inserimento dei lavoratori disoccupati la cui riduzione significherebbe una diminuzione della spesa sociale, liberando risorse per gli incentivi.

 

E’ emblematico, in questo senso il caso della Gran Bretagna, che copre con i sussidi il 100% dei disoccupati lasciando ai centri per l’impiego il compito di seguirli, erogare le indennità e collegarle a programmi di reinserimento. Nella terra madre del welfare la spesa per le politiche del lavoro è drasticamente diminuita nel corso degli ultimi anni. E la ragione non è una diminuzione degli investimenti, ma una drastica diminuzione  della disoccupazione.

 

Maurizio Sorcioni

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